2008年8月，《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》首次面向社会公开征求意见，明确将居民最低生活保障作为制度核心，建立基本生活救助、专项救助和自然灾害救助的分层分类体系。草案规定社会救助资金由财政预算保障，鼓励社会工作专业力量和志愿服务参与救助事务 [3-4] [8-9]。
该法立法进程始于2005年相关部委启动起草工作，2008年征求意见稿提出由民政部门统筹管理全国社会救助工作，细化救助对象认定标准与审查程序 [6] [8-9]。草案吸收2010年人大代表议案建议，明确最低生活保障标准的动态调整机制及教育、医疗、住房等专项救助措施，着力解决救助标准不统一、跨部门衔接不畅等问题 [1-2] [5] [7]。
- 中文名
- 社会救助法
- 全 称
- 中华人民共和国社会救助法
- 根 据
- 宪法
- 所属分类
- 五年立法规划
简介
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内容
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中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）
第一章 总 则
第一条
为了保障公民的基本生活，促进社会公平与和谐，根据宪法，制定本法。
第二条
国家建立社会救助制度，承担为公民提供社会救助的基本责任，为开展社会救助提供必要的物质条件和组织保障。
第三条
本法所称社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。
社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助、自然灾害救助、临时救助以及国家确定的其他救助。
第四条
社会救助应当遵循下列基本原则：
（一）与经济社会发展水平相适应；
（三）保障基本生活；
（四）鼓励劳动自救；
（五）公开、公平、公正、及时。
第五条
中华人民共和国公民依照本法享有申请和获得社会救助的权利。申请和获得社会救助的公民应当如实申报家庭收入和财产状况，接受相关部门的核查。
第六条
国务院民政部门主管全国的社会救助工作，财政、教育、卫生、住房和城乡建设等部门在各自职责范围内管理相应的社会救助工作。
第七条
村（居）民委员会或者其他社会组织接受民政部门以及其他社会救助管理部门的委托，协助做好社会救助的申请、调查和审核工作；通过开展社区服务、邻里互助等活动，照料本社区分散供养的贫困孤残人员。
乡、镇人民政府和城市街道办事处对委托村（居）民委员会或者其他社会组织的工作，应当提供必要的经费和工作条件。
第八条
县级人民政府劳动行政等有关部门应当为享受最低生活保障和专项救助待遇家庭中有劳动能力的成员提供就业指导、技能培训等方面的服务，并通过职业介绍、扶持从事个体经营、安排公益性岗位、办理劳务输出等方式促进其就业。
第九条
发生重大自然灾害时，各级人民政府民政部门可以开展救灾募捐并接受国内外的社会捐赠。受赠的财产应当按照国家有关公益事业捐赠的规定使用。
各级人民政府财政部门、审计机关对社会救助款物的使用情况依法实施监督。
第十条
国家提倡和鼓励社会组织和个人支持、发展社会救助事业，为社会救助事业捐赠资金、物资和提供服务，支持以社会救助为目的的公益性社会组织的发展。
国家鼓励社会工作者、志愿者等参与社会救助工作。
国家对在社会救助工作中做出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。
第二章 居民最低生活保障
第十一条
第十二条
居民最低生活保障标准，由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电燃煤（燃气）等因素制定，在本行政区域内公布执行。居民最低生活保障标准由设区的市级人民政府制定的，在公布执行前应当报所在的省、自治区人民政府备案。
居民最低生活保障标准应当根据经济社会发展水平定期调整。
第十三条
申请居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的乡、镇人民政府或者城市街道办事处提出，经审核后报县级人民政府民政部门批准。
县级人民政府民政部门可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入、财产状况和实际生活水平进行调查核实。必要时，可以查询申请人在银行或者其他金融机构存款或者持有有价证券等情况，申请人以及有关单位、组织或者个人应当配合调查，如实提供相关情况。
第十四条
享受居民最低生活保障待遇的家庭，由乡、镇人民政府或者城市街道办事处每月按标准发给最低生活保障金或者实物券，也可以给付实物。
第十五条
享受居民最低生活保障待遇的家庭收入和财产状况发生变化的，户主应当及时告知当地民政部门。民政部门应当对取得居民最低生活保障待遇的家庭的收入和财产状况进行核查，及时办理增发、减发或者停发居民最低生活保障待遇的手续。
第三章 专项救助
第十六条
对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准2倍且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭，由县级以上地方人民政府有关主管部门根据需要给予教育、医疗、住房等专项救助。
第十七条
申请专项救助，应当向乡、镇人民政府或者城市街道办事处提交医疗、教育、住房等相关情况的证明材料，经审核后上报县级人民政府相关专项救助管理部门审批。
县级人民政府相关专项救助管理部门可以参照本法第十三条第二款的规定，对申请人的收入和财产状况进行核查。
享受专项救助的家庭的收入和财产状况发生变化的，应当及时告知相关专项救助管理部门，办理专项救助增发、减发或者停发的手续。
第十八条
符合专项救助标准的家庭子女，在义务教育阶段，县级以上地方人民政府应当免费提供教科书，补助寄宿生生活费；在中等、高等教育阶段，按照国家有关规定提供助学金等救助，有关教育机构可以酌情减免学费。
学校及其他教育机构应当配合政府做好教育救助工作。
第十九条
符合专项救助标准的家庭成员参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗支付参保费用有困难的，统筹地区人民政府应当给予帮助，对经城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗报销后个人负担医疗费用数额较大的，可以给予适当补助。
第二十条
第二十一条 对符合专项救助标准的家庭的法律援助和司法救助，按照国家有关规定执行。
第四章 自然灾害救助
第二十二条
各级人民政府对基本生活因自然灾害受到影响的人员提供资金、物资、服务等方面的救助，保障其吃、穿、住、医等基本需求。
第二十三条
县级以上地方人民政府应当在自然灾害预警和自然灾害发生后，紧急疏散、转移、抢救和安置受灾人员，并为其提供食品、饮水、医疗、衣被、临时住所、日常生活用具、心理抚慰等应急救助。
第二十四条 自然灾害的危害消除后，受灾地区的各级人民政府应当帮助受灾人员恢复重建因自然灾害倒损的居民住房。
恢复重建应当做到因地制宜，科学规划设计，保证建设质量，达到防灾要求。
第二十五条
在自然灾害发生后的当年冬季、第二年春季以及其他困难时期，受灾地区的各级人民政府应当保障受灾人员的基本生活，提供食品、饮水、取暖、衣被、住所和医疗等临时生活困难救助。
第五章 临时救助
第二十六条
对因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，导致基本生活暂时出现较大困难的家庭，由县级以上地方人民政府民政部门给予资金、物资、服务等临时救助。
临时救助的标准和内容由省、自治区、直辖市人民政府确定。
第二十七条
申请临时救助，应当向乡、镇人民政府或者城市街道办事处提交相关证明材料，经审核后上报县级人民政府民政部门批准。
第二十八条
第六章 法律责任
第二十九条
负责社会救助工作的相关部门和机构及其工作人员有下列行为之一的，由上级机关、主管机关或者所在单位责令改正，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对符合法定条件的救助申请不予受理，或者未依法说明不予受理的理由的；
（二）对符合救助条件的拒不签署同意意见，或者对不符合救助条件的故意签署同意意见的；
（三）玩忽职守，徇私舞弊，贪污、挪用、扣压、拖欠、虚报社会救助款物，擅自提高或者降低社会救助水平的。
第三十条
申请人和救助对象有下列行为之一的，由社会救助管理部门给予批评教育，直至停止救助，必要时责令退回救助款物；情节严重的，处以冒领款项金额或者冒领物资价值1倍以上3倍以下的罚款：
（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助款物和服务的；
（二）救助对象家庭收入和财产状况好转，不按照规定告知社会救助管理部门或者相关机构，继续享受社会救助待遇的。
第三十一条
国家机关、企业、事业单位、社会团体、村（居）民委员会以及其他社会组织，应当向民政部门或者相关部门如实提供申请人和救助对象的相关情况。出具虚假证明的，由民政部门或者相关部门提请其上级主管机关或者有关部门给予行政处罚。
第三十二条
申请人或者救助对象对于社会救助管理部门或者相关机构做出的不予救助或者调整、停止救助的决定或者行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议结果不服的，可以依法提起行政诉讼。
第七章 附 则
第三十三条
对无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、扶养、抚养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的公民实施的供养救助，由国务院规定
第三十四条 本法自 年 月
日起施行。
征求意见
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关于《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》公开征求意见通知
为了进一步增强立法的透明度，提高立法质量，国务院法制办公室将《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见，以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议。现将有关事项通知如下：
一、征求意见稿的主要内容
随着经济社会的发展，我国城乡居民最低生活保障、农村五保供养、低收入家庭专项救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助以及低收入家庭医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助等各项社会救助制度日益完善，社会救助对于保障和改善民生、构建社会主义和谐社会，发挥了重要作用。但是，社会救助工作还存在一些突出问题，亟须通过立法加以解决：一是，社会救助的基本原则尚不明确，影响了社会救助功能的发挥；二是，部分地方的社会救助资金保障不足，导致一些农村和经济欠发达城区救助水平偏低、部分困难群众未能纳入社会救助的范围；三是，医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助和自然灾害救助制度缺乏法律行政法规的依据；四是，现行的各项社会救助制度救助标准过于原则，各地制定具体救助标准时缺乏统一的依据，随意性过大；五是，有关部门对社会救助的申请审查手段不足，申请人骗取社会救助待遇的现象时有发生。为了解决上述问题，民政部在总结实践经验和征求意见的基础上，起草了《中华人民共和国社会救助法（草案送审稿）》，报请国务院审批。国务院法制办公室在充分听取有关部门、地方人民政府和有关企业、专家意见的基础上，经与民政部等有关部门反复研究、修改，形成了目前的征求意见稿。征求意见稿的主要内容如下：
（一）明确了社会救助的基本原则、管理体制和资金保障。
关于社会救助的基本原则，征求意见稿规定，社会救助遵循与经济社会发展水平相适应、与其他社会保障制度相衔接、保障基本生活、鼓励劳动自救和公开、公平、公正、及时的原则。（第四条）
关于社会救助的管理体制，征求意见稿规定，国务院民政部门主管全国的社会救助工作，财政、教育、卫生、住房和城乡建设等部门在各自职责范围内管理相应的社会救助工作；县级以上地方各级人民政府有关部门在各自职责范围内管理本行政区域的社会救助工作。（第六条）
关于社会救助的资金保障，征求意见稿规定，社会救助所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专项管理，专款专用；对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助；发生重大自然灾害时，各级人民政府民政部门可以开展救灾募捐并接受国内外的社会捐赠。受赠的财产应当按照国家有关公益事业捐赠的规定使用。（第九条）
（二）对社会救助的标准作了相对具体的规定。
征求意见稿规定，居民最低生活保障标准，由直辖市或者设区的市级人民政府参考上年度当地居民人均食品消费指标，并适当考虑必需的衣物、水电燃煤（燃气）等因素制定，在本行政区域内公布执行，并应当根据经济社会发展水平定期调整。（第十二条）
对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭，由县级人民政府民政部门给予最低生活保障。（第十一条）
对共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准2倍且家庭财产状况符合所在省、自治区、直辖市人民政府有关规定的家庭，由县级以上地方人民政府有关主管部门根据需要给予教育、医疗、住房等专项救助。（第十六条）临时救助的标准和内容，由省、自治区、直辖市人民政府确定。（第二十六条第二款）
（三）规定了各项社会救助制度的具体措施。
征求意见稿规定，享受居民最低生活保障待遇的家庭，由乡、镇人民政府或者城市街道办事处每月按标准发给最低生活保障金或者实物券，也可以给付实物。（第十四条）符合专项救助标准的家庭子女，在义务教育阶段，县级以上地方人民政府应当免费提供教科书，补助寄宿生生活费；在中等、高等教育阶段，按照国家有关规定提供助学金等救助，有关教育机构可以酌情减免学费。（第十八条）
符合专项救助标准的家庭成员参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗支付参保费用有困难的，统筹地区人民政府应当给予帮助，对经城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗报销后个人负担医疗费用数额较大的，可以给予适当补助。（第十九条）符合专项救助标准的家庭住房困难的，县级人民政府应当按照规定通过提供廉租住房、住房租赁补贴、经济适用住房等方式予以保障，在寒冷地区还应当给予冬季取暖补助。（第二十条）对符合专项救助标准的家庭的法律援助和司法救助，按照国家有关规定执行。（第二十一条）
各级人民政府对基本生活因自然灾害受到影响的人员提供资金、物资、服务等方面的救助，保障其吃、穿、住、医等基本需求。（第二十二条至第二十五条）对因交通事故等意外事件或者其他特殊原因，导致基本生活暂时出现较大困难的家庭，由县级以上地方人民政府民政部门给予资金、物资、服务等临时救助。（第二十六条第一款）
（四）强化了管理部门对社会救助申请的审查手段。
征求意见稿规定，县级人民政府民政部门和有关专项救助管理部门可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入、财产状况和实际生活水平进行调查核实。必要时可以查询社会救助待遇申请人在银行或者其他金融机构存款或者持有有价证券的情况。（第十三条第二款、第十七条第二款）
此外，征求意见稿还对不依法履行社会救助管理职责、骗取社会救助待遇、出具虚假证明等违法行为规定了严格的法律责任。（第二十九条、第三十条、第三十一条）
二、征求意见的有关事项
有关单位和各届人士可以在2025-08-06前，通过以下三种方式提出意见：
（二）通过信函方式邮寄。
二○○八年八月十五日
时间表
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社会救助法时间表
●2005年
相关部委开始着手社会救助法的起草工作。当初，专家认为，中国已经制定了城乡居民最低生活保障、自然灾害救助、农村五保供养、农村特困户生活救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助以及医疗救助、教育救助等法律法规，因此，社会救助法的出台条件已日趋成熟。
●2008年8月
中国政府网发布关于《中华人民共和国社会救助法(征求意见稿)》公开征求意见通知，公开征集意见。
●2010年3月
十一届全国人大三次会议上，汪夏、王保存等96名代表提出3件议案，要求制定社会救助法。
繁华的都市街头，人们会看到乞讨的儿童；在拥挤的地铁车厢，人们会看到乞讨的残疾人。善良的人们这时总会思考，社会应以怎样的方式帮助他们？ 全国人大代表、著名民法家王利明同样对弱势群体十分关注。在今年的全国人大会议上，他带来了一份议案：建议制定社会救助法。
草案
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保障民生和化解社会矛盾的需要
1990年成为我国第一位民法学博士的王利明，如今已是我国民法领域的领军人物，也是近几年来人大会议上倍受关注的人物。因为每年人大会议期间，他总能带来几份让公众瞩目的、十分有份量的议案。去年的人大会议上，他提出建议加快消费品安全保障法立法、建议制定证券无纸化法等三项议案。今年的人大会议上，王利明带来建议制定社会救助法和制定民法总则两份议案。
改革开放以后，人民群众的生活水平有了极大的提高。但是，由于贫富差距仍然存在，自然灾害频发，某些群众因病致贫、以及天灾人祸等原因，遭受重大人身财产损害，仅依靠自身力量和现有的救助渠道难以摆脱困境，急需获得社会救助。王利明认为，制定社会救助法是保障民生的需要。
"目前社会群体中出现了自救性的乞讨儿童、生活极为困难的残障人士，缺乏生活来源的农村居民，无监护人的孤儿等，这些弱势群体迫切需要给予社会救助。此外，由于父母患病无力抚养子女以及父母不尽监护义务等原因，也造成某些儿童成为社会的边缘群体，亟需获得社会救助。"王利明说，制定社会救助法，可以更好地保护弱势群体和未成年人的权利，也可以体现党和国家对弱势群体和未成年人权益保护的高度重视。
"现在，实践中仍然存在一些矛盾和影响社会和谐的因素，其中有的是由于受害人缺乏自我救济的能力和稳定的生活来源造成的。例如有的低收入家庭成员患有重大疾病，如果社会不给予关爱和帮助，可能使其产生对社会的不满情绪。尤其是有些家庭生活极度贫困的人士，因为工作、生活中产生一些纠纷未能够得到解决，又长期得不到社会的关爱，可能铤而走险甚至产生反社会的情绪。"王利明介绍，我国近几年来在维护社会稳定中极为注重对纠纷的事后处理，对于那些生活极度困难的人士，如果通过社会救助，能起到事先化解矛盾的作用，可以降低维稳成本。
"通过社会救助办法，关爱这些弱势群体，让他们始终感受到党的关怀和社会的温暖。这对于社会矛盾的预防和化解有着积极的作用。" 王利明强调。
有限的救助资金用于最需要的人
王利明认为，所谓社会救助，是指国家和社会对公民在必要时无偿提供的物质帮助。从我国的现实情况来看，虽然我国道路交通安全法、侵权责任法等法律中对社会救助制度作出了规定，但是这些规定仍然非常简略，无法满足实际需要。
"假如发生车祸以后加害人逃逸、高楼抛掷物致害中无法查找加害人，受害人遭受重大人身伤害，却得不到赔偿，如果不能获得社会救助，其就处于无助的地位。责任保险制度和侵权责任制度虽然可以在很大程度上解决损害填补的问题，但是，它无法完全解决受害人救济的问题。更何况，在我国责任保险的覆盖率较低、适用范围有限，赔付率较低，大量的事故损害的受害人不能获得保险的保障。这就有必要建立社会救助制度以弥补责任保险制度和侵权责任制度等的不足。"王利明说，社会救助制度是完善我国多元损失救济制度的需要，当然，在相当长的时间内，社会救助只能起到辅助性的作用。因为我国还处于经济社会发展的初级阶段，社会救助资金的筹措相对困难，所以，不可能通过大规模的基金来救济受害人。通过明确社会救助的辅助性，可以使有限的救助资金运用于最需要的人。
王利明强调，社会救助法属于社会法的范畴，在社会保障法的体系中应当居于基础性的地位。
有利于基本人权的保障
"我建议尽快制定社会救助法，明确救助机构的性质、救助的对象、救助的条件、救助机构的责任等问题，进一步加强社会救助制度的救济功能。"王利明认为，社会救助法的基本框架应该包括：总则、社会救助的主体、救助对象、社会救助的实施程序、救助机构的义务和责任、对社会救助机构的监督。
王利明认为，社会救助立法要强调资金来源由政府主导、来源多元化，坚持保护弱者、关注民生、关爱弱势群体、保护未成年人，保障残障人士的基本生活条件，实现个人的尊严。
社会救助具有及时性、应急性、法定性和强制性等特点。王利明认为，对于受害人的救助应主要针对人身权益遭受重大损害的情况。除非财产权益的侵害，影响到其基本生存，如房屋被毁损无处安身，危及到基本人权的保障，才有可能需要社会救助。
王利明指出，社会救助的主体是救助者，即救助机构的设置。救助机构应当是一个独立的社会团体法人，其资金来源主要是政府投入，同时广泛吸纳社会各界的资金。目前已经成立的道路交通事故社会救助基金等，都应当纳入社会救助基金之中。社会救助机构是独立于政府公权力之外的，其具有社会公共服务职能，应当有严格的规章制度限制其行为与权限。另外，由于政府在社会救助中权责的特殊性，必须通过立法界定政府的责任，使政府对社会救助的管理内容合法，权责明晰。
"社会救助的对象主要包括弱势群体、经济生活极度困难人士、孤寡老人、失去监护人的未成年人、自救性的乞讨儿童。" 王利明说，救助对象应当有便捷的认定程序，同时应当及时进行公开公布，接受人们的监督。并且要对于认定程序设置异议程序。
王利明强调，救助机构对侵权人的追偿权问题，也有必要规定。在受害人遭受他人侵害，暂时找不到侵害人时，由救助机构给予救助，找到以后，社会救助机构有权向侵权人行使追偿权。这是因为：一方面，社会救助基金是有限的，如果可以追偿而不追偿，就会使社会救助基金枯竭。另一方面，追偿权的行使也可以避免真正的加害人逃脱责任。
"社会救助法还应当规定，社会救助机构应当接受主管机关的监督和社会各界的广泛监督。" 王利明最后说。
王利明：全国人大代表、全国人大法律委员会委员、中国人民大学副校长、著名民法学家。
